報告八
中拉關係：機遇大於挑戰
孫洪波
2013年，中國新一屆領導人加大對拉美和加勒比地區的外交力度，中拉關係實現良好開局。拉美屬於正在興起的發展中板塊，對拉美外交是新時期中國總體外交，特別是對新興市場和發展中國家外交的一個重要組成部分。中國對拉美的吸引力也在不斷增大，已成爲拉美對外經貿合作和外交關係多元化的重要戰略伙伴。中拉之間彼此的政策關切增強，全方位合作日益深化。中拉合作議題管理機制化取得進展，經貿關係由貿易主導漸進轉向貿易和投資並重，中拉金融合作以產業爲依託，爲大型合作項目提供了融資支持。展望未來，中拉關係發展潛力大，成長性好，要以長遠戰略眼光看待拉美，值得中國擴大投入，並對拉美的利益訴求作出積極迴應。考慮優化外交佈局的要求，未來一段時間，拉美在中國外交整體佈局中的戰略地位會更加突出。
一、中國與拉美關係的新特點
2013年，中拉關係開啓了新局面。中國新一屆政府對拉美外交全面鋪開，中國領導人同19個拉美國家領導人舉行了雙邊會晤；拉美國家發展對華關係熱情高漲，墨西哥、秘魯、委內瑞拉等9個拉美和加勒比國家元首和政府首腦訪華，多國的議會領導人和外長也紛紛訪問中國。中拉領導人通過高層互訪達成重要共識，爲中拉關係發展注入新的政治動力，有力推動了經貿、科技、人文等多領域合作。
中國和拉美都從各自戰略高度發展雙邊關係，拉美的“中國熱”和中國的“拉美熱”持續升溫。習近平主席開創了中國國家主席第一年即訪問拉美和加勒比的先例，2013年5月底6月初對特立尼達和多巴哥、哥斯達黎加和墨西哥進行了訪問，並在特多與加勒比8個建交國領導人舉行會晤。習近平主席於2013年3月在南非舉行的金磚領導人峰會和同年10月在印尼舉行的20國領導人峰會等多邊場合，同墨西哥、智利、巴西、阿根廷等國領導人舉行了雙邊會晤。
（一）從頂層設計考慮，積極謀劃中拉整體合作
當前中拉關係發展的速度、深度和廣度前所未有，呈現出全方位、多層次、寬領域、官民並舉的新局面。中拉關係的“整體性”特徵開始顯現，促成中拉整體合作成爲中拉關係發展的新趨勢。未來一段時
間，推動中拉整體合作將成爲中拉關係發展的重要方向之一。
中國與拉美積極探討建立以中拉合作論壇爲核心的中拉整體合作機制，有利於在更寬領域、更高層次深化中拉全面合作伙伴關係。繼中國2012年提出中拉整體合作一系列倡議後，2013年拉美國家對中方的倡議作出了積極響應，中拉領導人就此議題不斷擴大達成共識。中國與拉美和加勒比共同體“擴大的三駕馬車”外長在2013年聯合國大會期間舉行了新一輪對話，雙方就推動中拉整體合作儘早取得實質性的進展達成了共識。
（二）地緣佈局趨向優化、平衡
從發展潛力看，拉美彙集了巴西、墨西哥、阿根廷等重要的新興經濟體，且秘魯、委內瑞拉和智利等南美中等國家資源豐富，屬於正在興起的發展中板塊。中國與上述拉美國家建立了戰略伙伴關係，且同巴西、墨西哥和秘魯的關係提升爲全面戰略伙伴關係。中拉關係發展的國別地緣格局日趨平衡，不僅提升了中國把握拉美外交全局的能力，而且增強了中國對拉美外交在地緣上的靈活性。
中拉關係的國別性特徵日益明顯，巴西在中國外交格局中的戰略地位進一步鞏固、提升；中墨關係走出政治低潮，迎來新一輪發展機遇期；而中國與委內瑞拉的關係經歷了委方國內政治變化的考驗。2013年，習近平主席訪問特立尼達和多巴哥、哥斯達黎加，彰顯了加勒比和中美洲在中國外交格局中的重要地位。
（三）全球性影響初步顯現
當今世界正處在大變革大調整之中，世界多極化不可逆轉，中拉雙方利益融合點不斷增多，彼此相互提升了對方在外交全局中的戰略定位。在當前複雜多變的國際形勢下，從戰略高度看待中拉關係，雙方可成爲互相借重的重要戰略力量。
中國與拉美領導人的多邊場合磋商、協調增多，這是近年來中拉關係的一大特點。2004—2013年，中國與巴西、墨西哥、阿根廷、智利、秘魯等國在APEC會議、金磚國家峰會、二十國集團峰會等多邊舞臺的互動增強。中拉雙方懷有強烈的政治意願和共識，就全球經濟治理、國際金融體系改革、多哈回合談判、氣候變化等問題保持密切協調、磋商。中國與巴西等拉美大國以雙邊爲基礎，通過多邊帶動雙邊，從而提升了中拉關係的全球性影響。
（四）彼此的政策關切增強
中國和拉美都受到了歐洲債務危機及美國經濟低迷形勢的影響，且中國的增長週期已成爲影響拉美經濟的獨立變量。儘管中國、拉美及其他新興經濟體對世界經濟增長的貢獻度都在提升，但全球增長重心仍處於向新興經濟體轉移的過渡期。
中拉之間的政策關切已超越外交層面，更加關注彼此的宏觀經濟、產業改革等領域的政策動向。依賴初級產品出口的南美國家特別擔心，中國增長放緩影響其出口需求，並衝擊其增長的穩定性。考慮到外部環境的不確定性，外部約束迫使中國與拉美都需轉變增長方式，無疑加重了拉美對中國的政策關切。
（五）合作議題實現機制化
中國同絕大多數建交的拉美國家建立和完善了涉及政治、經貿、科教等諸多領域的磋商或對話機制。雙邊關係的機制化建設是適應中拉關係快速發展的客觀需要，也是深化中拉關係發展的制度性安排。2013年9月，中國與委內瑞拉召開了第十二次高級混合委員會，兩國簽署了石油、電力、農業、融資等多項協議；同年11月，中國—巴西高層協調與合作委員會召開第三次會議，兩國簽署了航天、農業、質檢等領域合作協議。
中國與多數拉美建交國制定了合作規劃或共同行動計劃，這不僅是雙方共同利益的體現、合作共識的彙集，而且也是明確雙方合作責任的約束機制。2013年，中拉經貿合作機制建設取得明顯進展，中國和墨西哥建立了高級投資工作組，和阿根廷、智利成立了政府間常設委員會及經濟合作與協調的戰略對話機制。
（六）多領域交流局面基本打開
中拉之間在人文、教育、科技等領域的交流日益豐富，規模不斷擴大，內容和形式豐富多樣。人文交往可實現以多元化的社會力量助推中拉關係，增加中拉關係發展的“軟”因素。
截至2013年底，中國在拉美共開設32個孔子學院、10所孔子學堂，在墨西哥城設立了中國文化中心；中國向30個拉美國家提供政府獎學金，已有3千多名拉美留學生來華學習；據中國統計，2012年拉美在中國的留學生超過了1千人。截至目前，拉美和加勒比的21個建交國都是中國公民旅遊的目的地國。2012年，前往巴西、墨西哥等拉美國家的中國遊客約5萬人。
（本章完）